La distribución del ingreso en Chile, 1990-2022
Documento de Trabajo, agosto 2024
Gonzalo D. Martner
Resumen
Aunque su estimación está sujeta a subdeclaración en las encuestas de ingresos, los datos disponibles muestran que la participación en el ingreso total del 10% más rico de la población pasó de 47,1% en 1990 a 34,5% en 2022. Los coeficientes de concentración de Gini y de Palma mejoraron en el mismo período y pasaron de 0,57 en 1990 a 0,43 en 2022 y de 3,3 a 2,4, respectivamente. Los datos de concentración del ingreso en el 1% más rico de la distribución indican que su participación antes de impuestos pasó de un 25,9% del ingreso total en 2000 a un 23,7% en 2020-22. Estas mejorías, sin embargo, mantienen a Chile en niveles comparativos elevados respecto a la media de la OCDE y, en el caso del ingreso antes de impuestos del 1% más rico, en niveles superiores a los promedios de América Latina y África, por lo que persiste el debate público sobre aumentar o no la intensidad de las políticas distributivas ex ante para alterar la distribución factorial del ingreso y/o ampliar las políticas redistributivas ex post mediante el sistema de impuestos y transferencias en beneficio de los grupos de menores ingresos.
Introducción
Los perfiles distributivos de la riqueza y los ingresos en cada sociedad resultan de procesos históricos que producen determinadas estructuras de poder relativo y de interacción entre las principales categorías sociales, especialmente los distintos estratos de dueños del capital corporativo y los diferentes grupos de asalariados, de trabajadores por cuenta propia y de la población pasiva. Sus interacciones con el sistema político determinan in fine los niveles de concentración de la riqueza y de los ingresos en los espacios nacionales, los que son influenciados, a su vez, por los circuitos internacionalizados de las economías respectivas a través de los canales del comercio exterior, de los movimientos de capital, de la inversión extranjera directa y de los flujos migratorios. Por ello existe una amplia diversidad de situaciones distributivas en la comparación entre países (WIL, 2022). En el caso de Chile, la evolución de la distribución de los ingresos y patrimonios tiene como uno de sus hitos principales una dictadura militar que entre 1973 y 1989 cambió fuertemente el peso relativo previo de los agentes económicos y sociales, y luego, a partir de 1990, el inicio de una transición a un sistema democrático con alternancias sucesivas en el gobierno y una expansión del gasto público social.
En este texto se expone la trayectoria en la materia entre 1990 y 2022, último año para el que se dispone de datos. Se considera las estimaciones de los ingresos de los hogares o el ingreso promedio por persona miembro del hogar que se registran en las encuestas de ingreso representativas de la población realizadas por el Ministerio de Desarrollo Social en Chile. Estas son la base de recolección de la información para diagnosticar los niveles de ingreso y sus perfiles distributivos, pero presentan dificultades de subdeclaración, especialmente de los ingresos más altos, mientras en ocasiones los diversos organismos y autores que las utilizan mantienen diferencias de criterios en la armonización con las cuentas nacionales, la imputación de la propiedad de vivienda como un flujo de ingresos o en la valoración de los consumos de los diferentes tipos de miembros del hogar, lo que da lugar a estimaciones con algunas diferencias.
A partir de las encuestas de ingresos se calcula el coeficiente de Gini como indicador de concentración más usual, basado en la comparación de las proporciones acumuladas de la población o los hogares con las proporciones acumuladas del ingreso que reciben, de rango 0 para una perfecta igualdad entre todos los componentes de la población hasta 1 en caso de concentración del ingreso total en un solo individuo o familia. No obstante, el coeficiente de Gini da lugar a una cifra de desigualdad de ingresos que no refleja lo que ocurre entre los grupos polares de ingresos (Osberg, 2017). Con un mismo valor de este coeficiente, la relación entre el 10% más rico y el 10% más pobre de la población puede variar por un factor de 12, o bien el ingreso del 1% más rico por un factor superior a 16. Por ejemplo, si el 50% de la población no tiene ingresos y la otra mitad tiene individualmente los mismos ingresos, el coeficiente de Gini será de 0,5. Se encontrará el mismo resultado con una distribución menos desigual, por ejemplo con un 75% de la población que obtiene el 25% de los ingresos de manera igualitaria y con el 25% restante de la población que obtiene del mismo modo el 75% restante del ingreso. Así, el coeficiente de Gini no diferencia entre una desigualdad entre los bajos ingresos y una desigualdad entre los altos ingresos.
Por ello se recurre con frecuencia a coeficientes entre grupos de ingresos (deciles o quintiles de una distribución), y en especial al índice de Palma (2016), que registra la relación de ingresos promedio del 10% más rico y del 40% de menos ingresos, a partir de la observación según la cual se produce una participación relativamente estable en el ingreso total del 50% intermedio de la distribución en la mayoría de los países del mundo que realizan encuestas de ingresos de los hogares. Una igualdad de los ingresos promedio del 10% y del 40% da lugar a un coeficiente de 0,25, mientras los aumentos hacia valores superiores reflejan una desigualdad creciente de ingresos entre estos grupos de la distribución. De esto resulta que, según los datos de la OCDE, con un mismo coeficiente de Gini, Grecia tiene un índice de Palma de 1,2 y Bélgica uno de 0,9, mientras en la misma situación México tiene un índice de Palma de 1,9 y Estados Unidos uno de 1,8. A su vez, con un mismo índice de Palma, Grecia tiene un Gini de 0,26 y Corea del Sur uno de 0,32. El World Inequality Lab (WIL, 2022) registra la relación de ingresos promedio del 10% más rico y del 50% de menos ingresos. El Banco Mundial define la existencia de una prosperidad compartida cuando se produce un crecimiento de los ingresos del 40 % más pobre y una prima de prosperidad compartida como la diferencia en las tasas de crecimiento entre el 40 % más pobre y el promedio de la población.
El Banco Mundial publica también el dato de concentración del ingreso en el 10% más rico. Lo propio hace el World Inequality Lab, que procura circunscribir hacia el 1% y menos el cálculo de la participación de los más ricos en el ingreso total. Para ello busca subsanar la subdeclaración de estos estratos en las encuestas y recurre a los datos de distribución de los pagos de impuesto a la renta de los distintos países en que están disponibles y los combina con los extraídos de las encuestas nacionales de ingresos y las cuentas nacionales.
La evolución de la desigualdad de ingresos en Chile desde 1990 a 2022
Al cabo de tres décadas desde la recuperación de la democracia, Chile sigue exhibiendo una concentración económica elevada. La situación inicial de alta desigualdad y de distribución regresiva del ingreso hacia 1990 fue producto de la fuerte recomposición estructural de los activos en el período de dictadura de 1973-1989 y de sucesivas oleadas de privatizaciones (Hachette, 2001). La restauración patrimonial de gran envergadura (Cámara de Diputados, 2005), revirtió los procesos previos de reforma agraria y nacionalización del cobre de 1967-73 y de conformación de un área estatal industrial y de distribución en 1971-73. El nivel de concentración de los activos productivos y en los mercados de bienes y factores se mantiene estructuralmente elevado, mientras el tipo de inserción internacional induce una búsqueda de competitividad en bajos salarios y en el acceso a bajo costo a recursos naturales antes que en la innovación productiva (Solimano, 2012, Titelman, 2018 y Martner, 2021).
La información que se reseña en el cuadro presenta los diversos indicadores de distribución del ingreso para Chile entre 1990 y 2022, obtenidos a partir de las encuestas de ingresos de los hogares de Caracterización Socio-Económica Nacional (CASEN) encargadas por el gobierno, producidos por los órganos oficiales y por instituciones internacionales como la CEPAL, el Banco Mundial y la OCDE, cada cual con sus propias metodologías de cálculo (para más detalles ver Martner, 2018).
Chile, coeficientes de Gini, Palma y de concentración del ingreso
El coeficiente de Gini, en la medición del Banco Mundial, pasó de 0,57 en 1990 a 0,53 en 2000, a 0,47 en 2011 y a 0,43 en 2022 (las mediciones de la CEPAL, del PNUD y del gobierno de Chile son algo distintas, pero muestran una evolución similar, lo que también ocurre con la estimación de la OCDE desde 2009). El índice de Palma, que mide la relación de ingresos promedio del 10% más rico y del 40% de menos ingresos, mostró también un alto valor inicial en 1990 de 4,7, el que se redujo hacia el año 2000 a 3,7, luego a 2,7 en 2011 y a 2,4 en 2022, siguiendo la serie de datos de la OCDE, con un deterioro en la crisis de 2020 y una posterior recuperación.
El indicador de la participación del 10% más rico en el ingreso total del Banco Mundial pasó, por su parte, desde la muy alta cifra de 47,1% del total en 1990 a una de 42,6% en 2000, de 37,9 en 2006 y a 34,5% en 2022. Las estimaciones del indicador de concentración del ingreso antes de impuestos en el 10% más rico realizadas por el World Inequality Lab, señalan que pasó de 62,5% en 1990 a 67,1% en 2011 y a 59,0% en 2020-22. Por su parte, Larrañaga, Echecopar & Grau (2022) reconsideran la participación del 10% de ingresos más altos y calculan que fue de 18 puntos porcentuales mayor en 2003-2017 que lo estimado por la encuesta oficial CASEN. Realizan correcciones a los ingresos del capital con datos que provienen de las cuentas nacionales y de registros administrativos. Sus resultados corregidos muestran incrementos de la desigualdad de ingresos entre 2003 y 2011 y disminuciones posteriores, medidas por el índice de Palma.
En el mismo sentido, las estimaciones del indicador de concentración en el 1% más rico de los ingresos del World Inequality Lab, que recurre a datos complementarios de impuestos a partir del trabajo de Flores et al (2019), señalan que alcanzó un 25,9% del ingreso nacional antes de impuestos en 1990, luego un máximo de 28,3% en 2006 y experimentó una disminución posterior a un 23,7% en 2020-22.
En suma, entre 1990 y 2022 se ha evidenciado una tendencia a una mejoría distributiva, pero la desigualdad de ingresos permanece en niveles comparativamente elevados, por debajo de los más altos pero muy por encima de los más bajos.
Las opciones de política en materia de desigualdad de ingresos
Las interpretaciones basadas en la teoría neoclásica de la distribución vinculan ingresos y productividad marginal de los factores de producción, en este caso del trabajo, a pesar de la existencia de distorsiones monopólicas y de captura de rentas en muchos mercados y de una estructura productiva no basada en la innovación y las capacidades humanas avanzadas, con las respectivas consecuencias regresivas en materia de distribución del ingreso. Autores como Sapelli (2016) sostienen, en esta línea de análisis, que la distribución del ingreso en las nuevas generaciones en Chile, portadoras de mayor "capital humano", es menos desigual que entre sus mayores, lo que se vincula a la tesis de quienes postulan que la distribución del ingreso estaría en relación con el nivel del PIB por habitante.
¿Puede pensarse que en Chile se está en presencia de una evolución del tipo de la llamada curva de Kuztnets (1955)? Para este autor, una desigualdad distributiva inicial permitiría un ahorro que solo pueden realizar los sectores de más altos ingresos, desigualdad que luego disminuiría al aumentar los ingresos medios. Esto se utiliza como argumento para no buscar acelerar correcciones distributivas que disminuirían el crecimiento. No obstante, un reexamen de la hipótesis de Kuztnets ha concluido que existe, más bien, una indeterminación de la causalidad aludida (Banerjee, A.V. & Duflo, E., 2003).
Otra hipótesis plausible es que en Chile prevalece una suerte de "histéresis distributiva", es decir una prolongación estructural de efectos después de un choque distributivo asociado a una reconcentración patrimonial, junto a limitaciones persistentes en la capacidad negociadora de los asalariados frente a sus empleadores y presiones tributarias de poco alcance. En Chile, las sucesivas reformas tributarias desde 1990 se acompañaron de algunos retrocesos en materia de progresividad de los impuestos. Este fue el caso del aumento de la tasa del IVA al consumo en diversas etapas (la que pasó de 14% en 1989 a 19% en la actualidad) y la rebaja de las tasas marginales a los ingresos más altos en el impuesto a la renta (que pasaron mediante sucesivas rebajas de 50% en 1990 a 45% en 1993, a 40% en 2003 a 35% en 2017, tasa que volvió a aumentar a 40% en 2020 después de la crisis social).
En el caso chileno, una síntesis del diagnóstico de la situación (Boehme y otros, 2022) sostiene -en base al análisis de las declaraciones de impuestos con datos de 2018- que "los ingresos promedio del 1%, 0,1% y 0,01% de los contribuyentes de mayores ingresos son dramáticamente más altos que los del resto de la distribución, lo que se explica principalmente por la concentración de los ingresos del capital, de la propiedad empresarial, y de las utilidades retenidas. En términos de carga efectiva, la progresividad del impuesto al ingreso se quiebra en la parte alta de la distribución, ya que el 0,01% de los contribuyentes de mayores ingresos tienen cargas efectivas menores a quienes los preceden en la distribución del ingreso (...). La distribución del patrimonio muestra niveles de concentración aún mayores". Cerca de un 75% de la población prácticamente no paga impuestos al ingreso. La carga tributaria total para el 50% de la población más pobre es, siempre según esta estimación para 2018, del orden del 16% de sus ingresos, dado el peso de los impuestos en el gasto de consumo, mientras la del 45% siguiente baja sistemáticamente, hasta el 13% que afecta al percentil 95. Luego aumenta a cerca de 15% en el percentil 99 y sube a cerca de un 20% para el 1% más rico. No obstante, en el caso del 0,01% de mayores ingresos, la carga tributaria es de solo algo menos de 12%, bastante inferior al mencionado 16% que paga el 50% más pobre al consumir y pagar IVA por la casi totalidad de su ingreso al no tener capacidad de ahorro. Esta diferencia de carga se explica por las diversas exenciones tributarias al ingreso ahorrado que permite el sistema impositivo chileno y por el menor peso relativo del consumo de este segmento ultra rico, a pesar de tener magnitudes absolutas mucho mayores, en relación al de las familias de menos ingresos .
Diversos países de la OCDE, en los períodos en que sus niveles de PIB por habitante eran similares a los de Chile en la actualidad, mantenían una carga tributaria redistributiva mucho mayor, con la consecuencia de tener niveles de desigualdad de ingresos mucho menores a los existentes hoy en Chile (López y Sturla, 2020). Desde la posguerra, un conjunto de países ha mantenido, con mayor o menor intensidad, políticas redistributivas activas. Estas incluyen la expansión notoria del sistema de tributos-transferencias para producir redistribuciones de ingresos, tanto a través de impuestos a la propiedad y a la renta progresivos y de impuestos al consumo con tasas más bajas para los bienes básicos, como cubriendo con ingresos de reemplazo las situaciones de desempleo y enfermedad y los sistemas de pensiones, suplementando, además, los ingresos de los grupos sociales de menores rentas a través de subsidios. Estas acciones ex post redistribuyen los ingresos una vez que fueron generados en el proceso económico por los diversos factores de producción. A ellas se suman las regulaciones de los mercados del trabajo y del capital y la inversión en calificaciones de la fuerza de trabajo en educación, formación continua y salud que aumentan sus ingresos con efectos distributivos ex ante.
Blanchet, Chancel y Gethin (2022) construyeron series de desigualdad de ingresos antes y después de impuestos para 26 países de altos ingresos desde 1980 hasta 2017 y concluyeron que es la "pre-distribución", básicamente la formación de capacidades humanas avanzadas y las condiciones de retribución del trabajo calificado y no calificado, y no tanto la "redistribución" lo que explica por qué Europa es menos desigual que Estados Unidos. Aunque los países de Europa Occidental y del Norte redistribuyen una mayor fracción de su producción que Estados Unidos (alrededor del 47% del ingreso nacional se grava y redistribuye en Europa frente al 35% en Estados Unidos), no es la distribución de impuestos y transferencias lo que explica la gran brecha entre los niveles de desigualdad post-impuestos en Europa y EE. UU. De hecho, después de contabilizar todos los impuestos y transferencias, incluyendo los impuestos indirectos y las transferencias en especie, Estados Unidos redistribuye una mayor parte del ingreso nacional al 50% más pobre que cualquier país europeo. Pero Europa es menos desigual porque ha tenido mucho más éxito que Estados Unidos en garantizar que sus grupos de bajos ingresos se beneficien de empleos relativamente bien remunerados.
Los datos provistos por la OCDE muestran que el mejoramiento de la desigualdad de ingresos en Chile, con un coeficiente de Gini que pasó de 0,48 en 2009 a 0,45 en 2022, ha sido menos intensa en materia de ingresos antes de impuestos y transferencias, pues el coeficiente de Gini de estos ingresos de mercado pasó solo de 0,51 en 2009 a 0,49 en 2022. En el caso de Noruega, un país nórdico de referencia, el Gini del ingreso disponible pasó de 0,25 a 0,26 y el de mercado de 0,41 a 0,43, respectivamente. La comparación indica que no ha habido mayores cambios en un país de Estado de bienestar emblemático y de control público de la extracción de recursos naturales (en este caso petróleo), que en él los ingresos primarios entre capital y trabajo se distribuyen mucho mejor -a lo que no es ajena la negociación colectiva con sindicatos fuertes- y que la desigualdad de la distribución de los ingresos disponibles después de impuestos y transferencias es, además, atenuada sustancialmente (0,43 a 0,26, contra 0,49 a 0,45 en Chile). En el caso de Corea del Sur, el Gini de los ingresos de mercado es todavía más bajo (0,40) y además disminuye de modo importante (a 0,32) después de impuestos y transferencias.Por ello, el debate actual debe necesariamente incluir aspectos que intervienen en la generación funcional ex ante de los ingresos del capital y del trabajo en áreas como:
- una legislación que viabilice relaciones laborales con negociación colectiva más allá de la empresa individual y que incentive la vinculación entre productividad del trabajo, remuneración y participación salarial en las utilidades y una política de expansión del salario mínimo que al menos siga los aumentos de productividad
- una ampliación de la educación y creación de capacidades humanas avanzadasde los dispositivos de formación continua de las personas que forman parte de la fuerza de trabajo, en todos los niveles de educación formal inicial;
- un uso menos concentrado en los grandes conglomerados de los fondos previsionales privados invertidos por las AFP;
- una regulación del sistema financiero que difunda más ampliamente el crédito en el tejido productivo de menor escala, con márgenes bancarios y utilidades normales (y no frecuentemente sobrenormales como en la actualidad en Chile), que debiera prolongar las políticas selectivas de subsidio a la tasa de interés establecidas durante la crisis de la pandemia;
- una mayor inversión en infraestructuras (físicas y digitales) pertinentes para lograr aumentos de productividad e ingresos en las pequeñas y micro empresas de menor tamaño;
- una penalización mayor a las utilidades oligopólicas de las actividades con competencia distorsionada en detrimento de los consumidores.
Para fines redistributivos ex post, se requiere más aportes tributarios vinculados a los ingresos del capital en las siguientes áreas, las que, bien concebidas y aplicadas de manera gradual, no debieran tener efectos mayores en la asignación de recursos, considerando que parte de la literatura más reciente es escéptica respecto al supuesto carácter generalizadamente distorsionador de los impuestos al capital y a la riqueza (Piketty, Saez & Zucman, 2022), incluyendo:
- una mayor regalía destinada a capturar para fines públicos la renta minera (aquella que sobrepasa la utilidad normal y remunera la propiedad común de recursos no renovables), dado que la norma aprobada en 2023 permitiría capturar un 0,4% del PIB, mientras la renta minera se puede estimar en un rango de 2-4% del PIB (Sturla y otros, 2018; Jorrat, 2021), rentas ricardianas cuya tributación no distorsiona las decisiones de inversión en tanto se preserven rentabilidades normales;
- establecer un impuesto sobre la compra y venta de valores y derivados, con una tasa de 0,3%.
- establecer un impuesto a los grandes patrimonios, adicional al impuesto existente a la propiedad inmobiliaria y a la herencia, como el propuesto en su momento por el actual gobierno con una tasa marginal de un 1% a las personas cuyo patrimonio en Chile y en el extranjero supere los 5 millones de dólares y una de 1,8% para patrimonios sobre los 15 millones;
- separar totalmente la tributación a las utilidades de las empresas de mayor tamaño de la tributación de los ingresos del capital retirados por sus propietarios y volver a tasas marginales de al menos 50%, más parecidas a las de la década de 1980 en el impuesto a la renta personal;
- terminar con las exenciones tributarias injustificadas, en particular en materia de renta presunta y ganancias de capital, que deben ser consideradas un ingreso ordinario.
Nada impediría que una parte importante de los ingresos públicos adicionales que provendrían del aumento del pago al uso de los recursos colectivos y la contribución tributaria de los ingresos más altos, se orienten a una redistribución directa a través de una devolución del IVA de consumos básicos a las familias de menos ingresos, utilizando el sistema Bolsillo Electrónico y el Registro Social de Hogares. Y que otra parte se oriente a fortalecer la promoción de una diversificación productiva sostenible y a aumentar las capacidades de investigación y desarrollo tecnológico de productos y procesos en los centros de creación de conocimiento, en especial en materia de energías renovables, electromovilidad, alimentación saludable y economía circular, en las que existen importantes ventajas competitivas en Chile. Esto haría posible una mejor articulación entre crecimiento, sostenibilidad y distribución más equitativa del ingreso en comparación a la situación actualmente vigente.
Conclusiones
Considerando los diversos criterios de medición disponibles, la evidencia en materia de distribución de ingresos en Chile muestra un progreso moderado hacia una menor desigualdad desde 1990 y una disminución de la participación en el ingreso total antes de impuestos del 1% más rico desde 2015. Estas variaciones son positivas, pero no suficientes para llevar a niveles promedio en la OCDE los aún altos niveles de desigualdad de ingresos, por lo que está llamado a persistir el debate sobre diversas reformas orientadas a ampliar las capacidades redistributivas ex ante y ex post de las políticas públicas, especialmente en materia de normas laborales y de sistema de impuestos-transferencias actualmente vigentes.
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