Tendencias recientes de la economía chilena.
Fuente: Banco Central de Chile. Imacec para noviembre 2022-enero 2023.
La tasa de desocupación corregida de variaciones estacionales aumentó durante cinco meses seguidos a partir de julio de 2022. El ritmo bastante sostenido de crecimiento del empleo, cuya cifra total pasó de 8,7 a 9 millones en doce meses, no hizo bajar la tasa de desempleo, pues no logró absorber el aumento de la fuerza de trabajo, que pasó de 9,4 a 9,8 millones de personas con las que se han incorporado a la búsqueda de trabajo remunerado a medida que va quedando atrás la crisis. En el cuarto trimestre de 2022, se registró la tasa más baja desde la salida de la crisis pandémica, de 7,6%. En el cuarto trimestre de 2019 la tasa de desempleo desestacionalizada alcanzaba un 7,5% de la fuerza de trabajo. Así, la normalización del empleo lograda en 2021 se frustró en 2022 dado el brusco ajuste monetario y fiscal aplicado por las autoridades económicas.
La “tasa combinada de desocupación y fuerza de trabajo potencial” calculada por el INE, alcanzó un 15,8% de la fuerza de trabajo actual y potencial en el cuarto trimestre de 2022. Esta es una medición más amplia del desempleo que considera, junto a los desocupados que buscan trabajo y no lo encuentran, a las personas dispuestas a trabajar pero que no buscan empleo activamente. Esta cifra es el doble de la tasa convencional de desempleo no desestacionalizada, la que alcanzó en el mismo período un 7,9% de la fuerza de trabajo. Hace tres años, antes de la crisis pandémica, esta tasa combinada registraba un 14,1% de la fuerza de trabajo. Este dato resume el problema estructural y coyuntural de desempleo que afecta a la economía chilena.
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas.La ocupación informal ha disminuido de 29,3% del total en el cuarto trimestre de 2019 a 27,4% en el de 2022, sumando a 2,45 millones de personas a esa fecha, a comparar con 2,63 millones hace tres años. Los subsidios a la contratación establecidos durante la crisis han ayudado a la disminución de la informalidad laboral, especialmente en el segmento de trabajadores asalariados, en el que permanecen, sin embargo, unas 960 mil personas sin contrato.
Por su parte, como reflejo de la coyuntura económica de 2022, el número de personas dispuestas a trabajar pero que no buscan empleo activamente (“fuerza de trabajo potencial”), pasó en un año de 848 mil a 875 mil en el cuarto trimestre. La suma de los desempleados y de los trabajadores desalentados pasó de 1,52 millones de personas a 1,64 millones, unas 120 mil personas adicionales. A su vez, las personas de entre 15 y 24 años que no trabajan ni estudian (conocido como grupo NiNi) pasaron de 360 mil hace un año a 397 mil en el cuarto trimestre de 2022, siempre según la encuesta de empleo del INE. Este es un problema social de una magnitud creciente, en un contexto de persistencia de una alta desigualdad de ingresos y patrimonio
3. El brote inflacionario y sus causas
La inflación del año 2022 llegó a 12,8%, luego de cifras de 7,2% en 2021 y de 3,0% en 2020. El momento más álgido fue el de agosto, cuando la inflación anual alcanzó un 14,1%. El gráfico muestra el origen predominantemente importado del brote inflacionario (en rojo se muestran los precios de los bienes transables internacionalmente) y su fuerte aceleración desde marzo de 2022. Estos llegaron a aumentar en 17,3% anual en agosto. Entre los bienes importados, la variación de los precios volátiles de la energía alcanzó un récord de 24% anual en septiembre, que llevó la inflación anual en el transporte a 18,3%. La inflación volátil de los alimentos llegó a 25,6% anual en diciembre, lo que llevó el aumento anual de precios de alimentos y bebidas a nada menos que 24,7%.
Ambas categorías de bienes tuvieron un gran impacto en el presupuesto de la mayoría de las familias, que habría sido mayor sin la contención de alzas a los precios de los combustibles a través del mecanismo de subsidio y estabilización Mepco y el nuevo suplemento de la asignación y subsidio familiar para compensar las alzas en la canasta básica de alimentos. Sus precios de base (petróleo y gas, así como cereales, oleaginosas, carnes y lácteos) se fijan en el exterior, con diversas interferencias de poder de mercado que inciden en la remuneración relativa de los agentes presentes en las cadenas domésticas de suministro al consumidor.
También contribuyó a acelerar el aumento de precios el brusco aumento de la demanda interna en 2021 (21,7%) por los retiros inorgánicos de fondos de pensiones, Se sumó, por su parte, un inusitado déficit fiscal (-7,7% del PIB) en 2021 que financió transferencias a las familias y empresas.
Pero la inflación de 2021 provino sobre todo de los desajustes de las cadenas globales de suministro y la de 2022 del fuerte aumento de los precios de los alimentos y la energía. Los combustibles, en especial, producen impactos en los costos en todas las cadenas productivas domésticas, junto a la vasta gama de insumos importados, fenómeno que se agravó con la devaluación del peso frente a un dólar fortalecido internacionalmente. Estos últimos elementos no tienen nada que ver con la expansión del consumo de 2021, que por lo demás cae en 2022 y han sido decisivos en el rebrote inflacionario.
El Banco Central sigue centrado en lo que ocurrió en el segundo semestre de 2021 y considera que la evolución de la demanda, desde entonces, sigue teniendo un nivel “insostenible en el largo plazo”. Parece una idea macroeconómica discutible que la demanda deba ser retrotraída a su nivel del primer semestre de 2021. El argumento es que se está consumiendo más de lo que se puede producir. Esto se basa en el supuesto de que las capacidades instaladas han quedado congeladas durante dos años, lo que es discutible. Lo que lo es menos es que sin una demanda agregada suficiente se producirá menos, mientras la inflación externa persistirá en sus efectos internos, pues poco tiene que ver con el nivel de la demanda interna, salvo en la velocidad de repercusión de los aumentos de costos en los precios a consumidor en una economía que, como la chilena, está profundamente integrada en la economía mundial.
Esta es una visión que no considera que en la economía modificaciones en el sistema de precios relativos, en los factores que inciden en la cuenta corriente y en la oferta terminan por ajustarse a cambios expansivos temporales de la demanda y a choques de oferta como los ocurridos (sobre el análisis de la inflación y las alternativas de política ver Storm, 2022). Y en Chile el ajuste se ha producido con bastante rapidez.
La minimización del rol de la inflación importada se traduce en que el Banco Central le atribuye solo un tercio del efecto inflacionario en 2021-22. No se conoce como se hizo ese cálculo en detalle y de qué manera se imputa el "efecto de segunda vuelta" en los precios a consumidor proveniente del aumento de costos de los combustibles y otros insumos importados. Cabe insistir en que los precios de los bienes y servicios que son objeto de comercio internacional han subido, especialmente desde el inicio de la guerra de Ucrania, considerablemente más que los precios de los que no son internacionalmente transables y no se fijan en el exterior.
No se considera lo suficiente, además, que en diversos mercados de bienes los márgenes son altos y parecen haberse ampliado en los productos en cuya cadena de suministro existe un cierto poder oligopólico de fijación de precios. Un ejemplo: la diferencia de precio del mismo litro de aceite de soja a consumidor en Argentina y Chile es enorme, aunque el precio internacional ha aumentado del mismo modo para las cadenas de suministro de ambos países. Poco se considera, además, que la inflación con baja indexación de ingresos ha afectado el poder de compra y disminuido los salarios reales en medio del "vals de las etiquetas" y de alteraciones en la disponibilidad a pagar de los consumidores, que lleva a río revuelto a la mencionada mantención e incluso aumento de los márgenes empresariales, sin que se vea una observación activa de precios ni mayores acciones de la Fiscalía Nacional Económica, que opera a unos ritmos notoriamente parsimoniosos.
La evolución de la inflación seguirá marcada por las variaciones de precios externos claves como los de combustibles y alimentos, aunque los defensores del actual consejo del Banco Central dirán que la caída de la inflación se debe a las altas tasas de interés. Ya empiezan a bajar los precios de los alimentos y del transporte. Los alimentos representan un 19,3% de la canasta de consumo y sus precios habían acumulado un aumento de 49% entre enero de 2019 y enero de 2023. El transporte, cuyas tarifas están directamente influenciadas por los precios de los combustibles, representa un 13,1% de la canasta de consumo y acumula un alza de 44% entre enero de 2019 y noviembre de 2022. Ahí ha estado el corazón de la inflación aguda en esta etapa y su origen es, como se observa, primordialmente importado. Los precios de los cereales, las oleaginosas, las carnes y los lácteos dependen primordialmente de su valor importado. Los precios de base de los combustibles, corregidos luego por los subsidios y el mecanismo interno de estabilización que dilata en el tiempo las variaciones del mercado, se fijan en el exterior. En contraste, los precios de los servicios de comunicación bajaron entre enero de 2019 y febrero de 2023 en -10%, los de vestuario subieron en 9%, los de salud en 16%, los de educación en 19% y los de vivienda y servicios básicos en 25%. Algunos se fijarán en que los precios de los bienes y servicios sin considerar los que tienen precios volátiles e inestables (una de las medidas que se utiliza para intentar observar la tendencia central de la inflación) subieron un 0,7% febrero y que esto justifica mantener medidas restrictivas. Pero esa cifra es inferior al 1,2% de enero y se explica en este caso por un aumento de 1,5% de los arriendos, que representan un 5,5% del IPC total y no se reajustan todos los meses. La medida de "precios subyacentes" usualmente utilizada internacionalmente es el IPC sin alimentos y energía, el que registró un aumento de solo 0,2% en febrero y de 1,5% en el trimestre diciembre-febrero (un 6,1% anualizado).
Fuentes: Instituto Nacional de Estadísticas y Banco Central.
En materia de remuneraciones reales, después de un incremento de 0,6% en 2020 y de 1,1% en 2021, se produjo una caída en 2022 de -1,8% a raíz del brote inflacionario. Se trata de una pérdida de poder adquisitivo acotada, dado que la inflación del año alcanzó un 12,8%, como se mencionó más arriba. La caída en promedios trimestrales móviles de produjo entre marzo y noviembre, con una recuperación a partir de diciembre.
Gráfico 7
Por el lado de los mecanismos de compensación, se produjo primero la aprobación legal en abril de 2022, como parte de los acuerdos del nuevo gobierno con la Central Unitaria de Trabajadores sobre el salario mínimo, de un suplemento por un año de la asignación y subsidio familiar según el valor adicional de la canasta básica de alimentos. En marzo de 2023 se aprobó una tarjeta de compras electrónica, también para los receptores de asignación familiar, con la que cada carga familiar es objeto de un complemento de 13,5 mil pesos a partir de mayo para comprar alimentos. Este mecanismo de compensación es un avance que tiene el potencial de transformarse en el futuro próximo en un método permanente de devolución del IVA de algunos productos básicos y medicamentos a las personas de ingresos medios y bajos. Junto al subsidio al salario mínimo, de una pensión universal de un monto progresivamente más elevado y de la extensión de la cobertura de los subsidios familiares, se podría configurar un sistema de redistribución en dinero más robusto, capaz de avanzar en la disminución de las desigualdades de ingreso de las familias.
4. Los impactos de la salida de crisis sobre el sector externo
La balanza en cuenta corriente, que agrega a los intercambios comerciales los flujos de ingresos de capital y de trabajo, suele ser permanentemente deficitaria en nuestro país, lo que expresa la necesidad de la economía chilena, como la de muchas otras, de atraer ahorro externo que se agregue al ahorro interno (recordemos que el balance de la cuenta corriente de la balanza de pagos es macroeconómicamente equivalente a importar o exportar ahorro). No obstante, la importancia creciente de la inversión extranjera en Chile, y las remesas de utilidades a sus casas matrices a que dan lugar -ésta no solo se expresa en ingresos de divisas sino también en salidas de divisas por este concepto en las etapas posteriores a su ingreso que han llegado a ser considerables- constituyen una presión sobre la cuenta corriente. Esta se ha incrementado considerablemente desde el ciclo de altos precios el cobre posterior a la crisis de 2008-2009. En 2022, el litio se ha constituido, por sus altos precios, en un actor adicional en las exportaciones y remesas. Esta presión de las repatriaciones de utilidades se agrega a la de la balanza comercial cuando es deficitaria, y es morigerada por ésta cuando es excedentaria.
El resultado es que el déficit de la cuenta corriente pasó de 14,5 mil millones de dólares en 2019 -un nivel ya elevado respecto a los años anteriores- a 23,2 mil en 2021 y a 27,1 mil en 2022. El año pasado esto fue fruto de un déficit comercial de 11,0 mil millones de dólares -causado por un fuerte incremento de las importaciones, incluyendo las de servicios, que se han encarecido considerablemente- y de 15,9 mil millones de repatriaciones de renta de las inversiones.
La cuenta corriente ha podido financiarse por la inversión de cartera y la inversión extranjera directa, que ha tenido un buen comportamiento. Esto revela que no hay problemas de confianza con los actores económicos externos, por lo que el peso ha tendido a revaluarse respecto al dólar (esto ayuda, dicho sea de paso, a contener la inflación pues la mitad del IPC está vinculado al tipo de cambio). Otra parte del financiamiento del sustancial déficit en la cuenta corriente de 2022 provino del uso de reservas de divisas previamente acumuladas.
En el primer trimestre de 2023, la balanza comercial presenta un superávit más auspicioso que en los dos años previos. La disminución de las importaciones, que se expandieron fuertemente en el período de recuperación de la crisis de la pandemia, contribuirá a un mayor excedente comercial y a un menor déficit en la cuenta corriente, mientras las exportaciones dependerán en buena medida del comportamiento de la economía china, que representa la mitad de ellas.
Gráfico 10
La deuda externa, por su parte, ha vuelto a niveles cercanos a los previos a la pandemia. No obstante, se mantiene el deterioro de una deuda pública bruta que pasó de 28,3% del PIB en 2019 a 38,0% del PIB en 2022, mientras la deuda pública neta, que considera las reservas fiscales, pasó de 8,0% a 20,5% del PIB. Este proceso se origina en los mencionados déficits fiscales de 2020 y 2021. En 2022, la situación de las finanzas públicas se revirtió de manera brusca, alcanzándose un superávit fiscal de 1,1% del PIB, uno de los mayores ajustes a nivel mundial, sumando cerca de 8% del PIB en un año. Esto se debió a una reducción de -23,1% en el gasto público (básicamente con el fin de las transferencias de ingresos de emergencia a los hogares del segundo semestre de 2021) y un incremento de 6,3% de los ingresos del gobierno central (básicamente por mayores aportes de la minería privada y del resto de los contribuyentes del impuesto a la renta).
5. Las opciones de política económica
Recordemos que la economía es dinamizada por la demanda interna, compuesta en una gran proporción por el consumo de las familias y de los servicios de gobierno, y en menor medida por la inversión pública y privada, así como por la demanda externa, constituida por las exportaciones de bienes y servicios netas de importaciones. Un exceso de demanda agregada sobre las capacidades de producción puede producir inflación si interfiere sobre los ajustes periódicos de precios externos y/o restricciones temporales de oferta que provocan aumentos de costos por una vez, los que no justifican una política monetaria y fiscal restrictiva de la demanda agregada. A su vez, un déficit de demanda agregada -por menor consumo de las familias, inversión de las empresas, gasto del gobierno y/o déficit comercial- sitúa el crecimiento por debajo de su potencial, según la ecuación canónica Y= C+I+G+(Ex-Im).
Este es un caso frecuente cuando se mantiene una política que se centra en maximizar las utilidades de las empresas, especialmente las orientadas a la exportación, lo que aumenta la desigualdad de retribuciones entre capital y trabajo, aumenta la inestabilidad, hace operar a la economía por debajo de sus posibilidades y disminuye esas posibilidades en el largo plazo, como enfatizan los trabajos poskeynesianos de Lavoie y otros. La insuficiencia de la demanda termina por comprimir la previsión de flujos futuros de ingresos, que son la clave de las decisiones de inversión.
Esta visión de la macroeconomía contrasta con la de tipo convencional, que ha presidido la acción de muchos bancos centrales. Esta descompone los movimientos en la actividad económica entre la tendencia y fluctuaciones transitorias a su alrededor, siendo la tendencia determinada por factores de oferta como los desarrollos en la tecnología y los cambios en la oferta de trabajo, mientras el ciclo económico es generalmente inducido por choques en los componentes de la demanda agregada y la política monetaria. Esta descomposición entre tendencia y ciclo es parte de los modelos dinámicos estocásticos de equilibro general (DGSE, por su siglas en inglés) que son usados frecuentemente por los macroeconomistas convencionales y suponen que los factores de demanda no tienen efecto o uno muy pequeño y transitorio en la capacidad productiva de la economía, según los parámetros usados y la definición de producto potencial. Una visión alternativa desde el neokeynesianismo (Blanchard y Summers, 1986) postula que las fluctuaciones en la demanda (y las recesiones importantes en especial) pueden tener un efecto permanente en la capacidad productiva de la economía a través de "efectos de histéresis", concepto tomado de la física de los materiales, a propósito de efectos prolongados en el empleo después de una recesión. Estudios recientes (Ulvedal et.al, 2020) corroboran que las recesiones inducidas por factores de demanda están asociadas con importantes efectos de largo plazo en la inversión y el empleo.
En la situación reciente de Chile, el inusitado impulso de demanda de 2021 ocasionó efectos positivos en la actividad pero deterioró temporalmente el déficit en la cuenta corriente. Y dio pie a que los responsables de la política económica atribuyeran a las presiones de demanda el grueso del brote inflacionario de 2021-22. Calcularon que la inflación de costos de origen importado no fue predominante, lo que es discutible a la luz de las diferencias en los índices de los bienes transables y no transables internacionalmente. El fuerte incremento de los ingresos y de la demanda interna en consumo e inversión contribuyeron a su difusión rápida en la economía, pero no son el origen primordial del brote inflacionario. Y el problema es que una política de deflación generalizada de la demanda, como la que postula el Banco Central, puede tener efectos negativos de largo plazo en la economía.
La política monetaria
En materia de política monetaria, si bien se justificaba salir del refinanciamiento casi gratuito para la banca durante el período excepcional de la pandemia, y llevar la tasa de interés de política monetaria a niveles mayores, no existe un fundamento convincente para justificar los incrementos mensuales de esa tasa desde el nivel más que razonable existente en marzo de 2022, un 5,5%, hasta el 11,25% vigente desde octubre de 2022, más del doble, y muy por encima de las tasas de los bancos centrales de Estados Unidos y la Unión Europea.
La visión prevaleciente en el consejo del Banco Central sobreestimó la brecha ingreso-producto porque tiende a subestimar la capacidad de expansión de las capacidades instaladas, especialmente en los servicios, y concibe de manera excesivamente estática sus procesos de adaptación ante estímulos de demanda. Un ejemplo: los precios de los servicios de comunicación no han subido ante el aumento de su demanda durante la pandemia. Entre enero de 2020 y enero de 2023, esos precios han bajado en un -7,1%, lo que se explica por el cambio tecnológico, la competencia y crecientes economías de escala. En el mismo lapso de tiempo, los alimentos han aumentado en 41,6%, por el incremento de los precios de importación y sin un aumento particular de su demanda. Como se observa, las evoluciones de los precios en los diferentes mercados son más complejas que los simples razonamientos mecánicos de manual, en especial con una oferta a consumidor tan internacionalizada y diversificada como la existente en Chile.
La insistencia del consejo del Banco Central en querer disminuir sustancialmente el consumo, para lo que se requiere entre otras cosas aumentar el desempleo con la ayuda de la política monetaria y provocar una recesión, es una recomendación de política a la que es difícil encontrarle algún fundamento analítico o empírico consistente. Se observa cada vez menos en las economías actuales (Blanchard, 2016) una relación de signo inverso entre aceleración de la inflación y bajas en la tasa desempleo (la llamada curva de Phillips). En Chile, coexisten años de aceleración de la inflación con alto desempleo y otros de menos inflación y también alto desempleo (ver el gráfico). Lo propio ocurre con la relación simple entre inflación y desempleo, que parece permanecer en una situación inversa en las grandes economías, pero con menos intensidad, con una curva más plana que en el pasado.
En Chile, el incremento temprano y desmedido de las tasas de interés no ha influido sobre la inflación importada, porque no tiene como hacerlo, ni tampoco afectado aún demasiado el empleo, como es su voluntad por una interpretación ortodoxa de la Curva de Phillips, pero si lo ha hecho de manera significativa en materia de inversión. Según el propio Banco Central, «muestra un débil desempeño desde hace varios trimestres», pues «el nivel de la formación bruta de capital fijo se mantiene estancado desde mediados de 2021«, lo que «es coherente con un escenario en que el costo del crédito aumentó; las expectativas de los empresarios se deterioraron; y la incertidumbre político-económica local fue elevada«. En el caso de los dos primeros elementos (costo del crédito y expectativas) la equivocada política del Banco Central es la que ha tenido la principal responsabilidad en el deterioro de la inversión, mientras su apreciación sobre la «incertidumbre político-económica local» es a lo menos discutible. Convengamos que no es exactamente su especialidad.
El fondo del asunto es que no hay evidencia sobre un «exceso de gasto” -dicho sea de paso, muchos bancos centrales tienden a subestimar los márgenes de expansión no inflacionaria del gasto por las metodologías de medición que utilizan (Fontanari et.al, 2021)- lo que no es el caso de la inversión. Hubo un fuerte incremento de la demanda interna en la salida de crisis en 2021, pero no dificultades persistentes de suministro o cuellos de botella productivos. Al contrario, la reactividad de la oferta ante aumentos de demanda es una característica de buena parte de la economía chilena actual, en especial los servicios.
Por eso la política de aumentar las tasas de interés de manera desmedida equivoca el diagnóstico, no contribuye a disminuir la inflación importada de manera significativa y, de mantenerse, provocará un estancamiento prolongado sin justificación. Lo propio puede decirse de la política fiscal programada por el gobierno anterior y no fue revertido por el actual sino para el presupuesto de 2023, que contempla un incremento de algo más de 4%. Una lógica de gradualidad era más aconsejable para lograr un aterrizaje suave de la economía después de la sobre-expansión de 2021. La inflación bajará primordialmente en la medida en que no sigan aumentando los precios externos de alimentos y combustibles y que no haya devaluaciones masivas del tipo de cambio peso-dólar, y no por el encarecimiento del crédito o la restricción del gasto público. La política macroeconómica debe ser puesta en práctica pensando en el bienestar sostenible de la población. Nada justifica en la actualidad mantener las tasas de interés de política monetaria en un nivel de 11,25%. Pero es alta la probabilidad de insistencia en que el problema es que la inflación está anclada en las expectativas y que estas se mantienen altas, evidencia que se extrae de encuestas a actores no relevantes en el proceso de fijación de precios.
El horizonte de un 3% de inflación en 24 meses se avizora sin mayores dificultades. Esta meta, dicho sea de paso, la fija el Banco Central por su cuenta, lo que es una anomalía pues esto debe hacerlo la autoridad democrática, es decir el gobierno y el parlamento, para que luego el Banco Central contribuya con autonomía mediante la política monetaria al logro de las metas que le son fijadas en materia de estabilidad de precios y de nivel del tipo de cambio real (precio clave para la diversificación económica), siempre en coordinación con el gobierno que responde ante los ciudadanos.
Debe tomarse en consideración que economistas como Olivier Blanchard (2016), ex economista jefe del FMI, Daniel Leigh (2010), economista del FMI y Paul Krugman (2014) premio Nobel, sostienen que metas de inflación algo mayores (4%) son las pertinentes. Incluso Gagnon y Sarsenbayev (2022) sostienen, con abundante evidencia empírica, que ha habido 25 años de exceso de desempleo en las grandes economías por una equivocada estimación de la brecha de producto y políticas monetarias excesivamente restrictivas. En Chile, debiera mantenerse un horizonte de inflación alrededor de un número de ese tipo, que está en el marco de acomodos en los precios relativos y no constituye una inflación rampante, antes de tomar medidas monetarias y fiscales restrictivas. Esto supone que se cautele siempre que la inflación no se acelere por presiones prolongadas de demanda o de costos y se acompañe de medidas adecuadas de indexación de los ingresos de los grupos sociales más vulnerables.
La política fiscal
En materia de política fiscal, el presupuesto de 2023 permitirá financiar las medidas que ampliarán los subsidios a las familias de menos ingresos -las que reciben asignaciones familiares, un 15% de la población- a través de compensaciones a los aumentos de los precios de los alimentos. Lo adecuado es seguir por esa línea y fortalecer las transferencias con las holguras fiscales creadas, aumentando la pensión garantizada y ampliando hacia causales de trabajo doméstico el monto y la cobertura de la asignación y subsidio familiar.
La política fiscal de mediano plazo se encuentra, sin embargo, en entredicho, luego del rechazo por el parlamento de la idea de legislar en materia de reforma tributaria. En el programa de primera vuelta del presidente Gabriel Boric, en 2021, se estableció una ambiciosa meta de ingresos tributarios adicionales de 8% del PIB en régimen a 6-8 años plazo. Esta cifra no es arbitraria, si se tiene en cuenta lo planteado por el informe de la OCDE de junio de 2022: “la relación recaudación-PIB (o presión fiscal) y los niveles de ingresos de Chile se encuentran entre los más bajos de la OCDE" y "la relación impuestos-PIB de Chile es inferior a la de los países de la OCDE cuando tenían un nivel de ingresos similar al de Chile”. En 2020 (las cifras más recientes) la carga tributaria en Chile era de 19,4% del PIB y el promedio OCDE de 33,6%. Las de Dinamarca y Francia (las más altas) alcanzaban un 47,1% y un 45,3% del PIB respectivamente, sin que esos países dejen de contarse entre los más prósperos y de mayor bienestar en el mundo.
Algunos economistas conservadores hacen su propio cálculo y agregan a los impuestos las cotizaciones a sistemas privados, sosteniendo que solo faltan tres puntos de PIB (Hormazábal, 2022) para llegar al promedio OCDE. Pero este organismo recomienda expresamente excluir de los análisis sobre carga tributaria a las contribuciones a la seguridad social porque “representa un enfoque analítico poco ortodoxo, que puede no ser muy informativo e incluso podría ser engañoso”. En todo caso, cuando la OCDE considera estos pagos, la carga subiría a 26.9% del PIB (con datos de 2018 suman un 5,8% adicional del PIB) comparado con el 34.7% promedio de la OCDE en ese año. A esa fecha con ese cálculo la brecha era de cerca de 8% del PIB.
En el proyecto de ley enviado por el gobierno al parlamento en 2022 y rechazado por éste, el objetivo era aumentar la carga tributaria en 4,1% del PIB durante el actual gobierno, que termina en 2026. El proyecto, luego de recibir más de 80 indicaciones, terminó por proponer un incremento de la recaudación por nuevos impuestos y tasas mayores de solo un 1% del PIB, más un 1,6% del PIB adicional por cierre de brechas de elusión y evasión. El gobierno podrá insistir en su propuesta en marzo de 2024. En el Senado, por su parte, mantiene su trámite el proyecto sobre regalías mineras, mientras se presentarán en la Cámara, donde deben ingresar todos los proyectos de este tipo, iniciativas nuevas sobre impuestos verdes y de preservación de la salud, así como sobre rentas regionales, anunciadas por el gobierno.
Así, queda en la incertidumbre la idea del gobierno de avanzar hacia una mayor progresividad de los ingresos públicos, en especial en materia de tributación a la renta y a la propiedad, con incentivos al ahorro y a la inversión más acotados a las pequeñas empresas y a las personas de menos ingresos. La mayor recuperación de la renta por el uso de los recursos mineros, con un nuevo ciclo de precios internacionales altos en perspectiva, tampoco parece tener una buena perspectiva en el parlamento.
Las contradicciones de las políticas económicas restrictivas
La orientación de la política económica será siempre materia de controversia. Existe una discusión recurrente sobre si una economía de producción con predominio de la asignación de recursos a través de mercados de bienes y de factores de producción requiere o no de una demanda efectiva suficiente para el pleno empleo y expansión del potencial productivo existente, lo que sostienen los economistas poskeynesianos (como Kalecki, Robinson, Harcourt o Lavoie) y en parte los neokeynesianos de la síntesis neoclásico-keynesiana (como Samuelson, Hicks o Solow). Y si acaso una demanda interna en expansión razonable supone o no políticas fiscales, monetarias, cambiarias y de ingresos activas, con el límite de no provocar una inflación persistente de demanda o desequilibrios en los intercambios con el exterior, junto a mantener un nivel del tipo de cambio de largo plazo que favorezca las exportaciones y la sustitución de importaciones.
Una regla básica de la política económica debe ser no alejar la actividad de su potencial, sino en circunstancias de exceso persistente de la demanda ("sobrecalentamiento de la economía"). Cuando se busca mantener una brecha producto/ingreso mediante políticas fiscales, monetarias y de ingresos restrictivas por sobreestimación de los peligros inflacionarios, se disminuye el crecimiento y se termina por disminuir ese potencial. Un ejemplo de estos es que el producto de mediano plazo suele calcularse de manera restrictiva por el panel de expertos convocado año a año por el Ministerio de Hacienda, pues muchos de sus miembros solo buscan limitar la proyección de ingresos públicos y evitar la expansión del gasto fiscal, habida cuenta de la regla de balance estructural existente desde 2001, por razones ideológicas explícitas o implícitas. A su vez, el Banco Central también subestima el producto potencial, con proyecciones lineales de oferta discutibles, mientras en la actualidad sobrestima su capacidad de controlar el impacto interno de choques de inflación externa mediante políticas de compresión de la demanda.
El balance entre estímulo o desestímulo de la demanda agregada y evaluación de la capacidad de respuesta de la oferta que debe producir la política económica no resulta de una ciencia exacta y enfrenta altas dosis de incertidumbre, especialmente por las coyunturas externas y sus diversos canales de transmisión hacia la economía nacional en el caso de Chile. La política fiscal y monetaria debe actuar para absorber los choques externos propios de una economía pequeña y abierta y sostener una demanda agregada que minimice sus fluctuaciones. La política fiscal debe ser consistente en materia de balance de ingresos y gastos para tener una capacidad de acción contracíclica, acompañada de una política monetaria también contracíclica que no debe generar un desbalance crónico entre el gasto y el producto potencial.
La política económica de corto plazo debe incluir procurar una evolución adecuada de la masa salarial, mediante políticas de ingresos que permitan su expansión suficiente para lograr altos niveles de empleo de la fuerza de trabajo y una estabilidad del consumo de las familias. También juega un rol la inversión pública en la determinación de los flujos futuros de ingresos, junto a términos del intercambio con el exterior que, en cambio, no son por definición materia de control endógeno. La estabilización de los precios debe considerar todos estos factores y no deprimir por períodos prolongados las expectativas sobre los flujos futuros de ingresos de los agentes económicos.
La tarea de la política económica estructural no puede, por su parte, reducirse a comprimir eventuales sobre-costos por cargas regulatorias y tributarias que interferirían negativamente en el funcionamiento de los mercados. Las políticas públicas deben actuar de manera consistente con el logro del objetivo de mantener mercados sin colusiones y estimular la innovación productiva para ampliar una oferta competitiva y diversificada, sin impuestos gravemente distorsionadores. Pero es ineludible que la carga tributaria alcance una magnitud suficiente como para financiar niveles adecuados de infraestructuras y la innovación tecnológica, así como la expansión de las capacidades humanas vinculadas a la educación y la salud, aún al costo de algún grado de distorsión en la asignación de recursos. Pues junto a los costos, existen beneficios de la acción pública sin los cuales las empresas no podrían maximizar privadamente su potencial, tanto por el lado de la cantidad y calidad de la oferta de trabajo y de capital como de la suficiencia de la demanda. La mayoría de las regulaciones no son antieconómicas, especialmente si limitan las inestabilidades que inhiben la regularidad del proceso económico y amplían el horizonte de la inversión. Por otro lado, suelen tener, desde la abolición de la esclavitud y la limitación de la jornada del trabajo dependiente, un sentido civilizatorio al que no debe renunciar ninguna sociedad democrática. Esta debe estar abierta al perfeccionamiento de las normas sobre trabajo decente y protección del ambiente, que aseguran la cohesión social básica y el compromiso de las actuales con las futuras generaciones.
Sólo algunos enclaves de exportación pueden desatender el entorno macroeconómico interno y la creación de condiciones de aumento sostenible de la productividad de los factores de producción. Pero cabe tener en cuenta que las exportaciones representan menos de un tercio del PIB de Chile y su efecto de arrastre sobre el resto de actividades es insuficiente para influir sobre procesos sostenidos y sostenibles de crecimiento de la producción, el empleo y el bienestar de la población. Por ello, las políticas de oferta no pueden prescindir de la generación de flujos futuros de ingresos que son cruciales para las expectativas de los agentes económicos, los que deben venir de alguna parte y requieren de un sector público consistente, con capacidad de regulación coyuntural y de transformación y adaptación estructural de la economía. Sin los flujos de ingresos que crea y regula el sector público, no existe la escala suficiente para sostener los procesos de inversión privada en una economía dual como la chilena, en la acepción de Lance Taylor (2020) con sectores de alta y otros de baja productividad del trabajo, en la que no solo existe un sector de enclaves exportadores de materias primas o de actividad inserta en cadenas globales de valor, sino un amplio sector de empresas que dependen de la demanda interna, especialmente en el suministro de servicios a las personas y a la producción de las empresas, que son los que crean el grueso de la actividad y del empleo.
Referencias
Blanchard, Olivier. (2016). "The Phillips Curve: Back to the '60s?". American Economic Review, 106 (5): 31-34. DOI: 10.1257/aer.p20161003.
Christiano, L.J.; Eichenbaum, M.S. & Trabandt. M. (2018). "On DSGE Models". Journal of Economic Perspectives, 32, 3, pp. 113–140.
Fontanari, C.; Palumbo, A. & Salvatori,Ch. (2021). Slack in the Economy, Not Inflation, Should Be Bigger Worry. Institute for New Economic Thinking.
Gagnon, J.E. & Sarsenbayev, M. (2022). 25 Years of Excess Unemployment in Advanced Economies Lessons for Monetary Policy. Peterson Institute for International Economics. Working Paper 22-17.
