Crecimiento e impuestos: las opciones para Chile

 Centro de Políticas para el Desarrollo

Facultad de Administración y Economía

Universidad de Santiago de Chile

Documento de trabajo, diciembre 2023

Gonzalo D. Martner

Resumen

Desde 1990, junto a la recuperación de la democracia, se discute en Chile sobre impuestos. El tema se zanjó con reformas pequeñas, centradas en impuestos indirectos, proporcionalmente pagados en mayor magnitud por los ingresos bajos, o en mayores tasas del impuesto a las utilidades, como en el caso de la reforma tributaria de 2015. El cálculo oficial indica que un crecimiento adicional del 1% en el PIB aportaría mayores ingresos fiscales de unos US$600 millones, mientras solo el aumento previsto de la pensión garantizada universal, la reducción de listas de espera en los hospitales y la sala cuna universal sumarían unos US$ 7,5 mil millones, para lo que habría que crecer al menos al 12%. Los gastos previstos por el gobierno no podrían ser financiados, salvo aumentos significativos del endeudamiento fiscal, sin un incremento de la carga tributaria. Hay quienes postulan que aumentarlos lesionaría el crecimiento y que se podría terminar recaudando menos. Otra parte de los participantes en el debate se apoya en la literatura especializada que sostiene que impuestos bien aplicados y gastados no solo mejoran la situación de los más necesitados y la equidad general sino que no lesionan e incluso, en determinadas circunstancias, estimulan el crecimiento.  

Los parámetros crecimiento-recaudación

La primera reforma de la estructura tributaria de envergadura en Chile se llevó a cabo en 1975 y puso al IVA en el centro del sistema tributario, en medio de un drástico recorte del gasto público. En 1981 se realizó una reforma al sistema de pensiones que disminuyó los ingresos por cotizaciones y creó un déficit que osciló de 8,2% del PIB en 1982 a 5,1% en 1989, absorbido por  el ajuste del gasto presupuestario en pensiones, educación, salud e inversión pública. En 1988 se redujo la tasa marginal máxima del impuesto a la renta de 56% a 50%, incluyendo en la base tributaria solo los retiros de utilidades de las empresas, además de rebajar el IVA de 20 a 16%. Con el retorno a la democracia, se impulsó en 1990, 1994 y 1996 reformas que tuvieron por objeto revertir parte de la reforma de 1988. Las utilidades reinvertidas volvieron a ser parte de la base del Impuesto de Primera Categoría, el que se elevó de 10% a 15%, y subió la tributación para las personas con ingresos superiores a 30 UTM mensuales, equivalentes a más de $1.65 millón actual, lo que implicó que se modificaran las tablas de tasas marginales del Impuesto Global Complementario. El IVA se incrementó de 16% a 18%, para financiar las rebajas de aranceles. En 2014 se produjo una reforma tributaria centrada en las utilidades de las empresas, con la tasa de primera categoría que pasó de 20% a 27%, y se desintegró parcialmente el régimen general. Se redujo la tasa marginal máxima del impuesto a la renta a 35% y se incrementaron los impuestos al tabaco, alcoholes y bebidas azucaradas. En 2018 una nueva reestructuración al sistema impositivo buscó revertir lo aprobado cuatro años antes, pero tuvo que readecuarse después de la rebelión social de 2019, ampliando las exenciones en el régimen pyme desde un tope de 50 mil UF de ingresos a 75 mil, además de establecer una sobretasa al impuesto territorial y crear un nuevo tramo de tasa marginal máxima de 40%.

Los efectos de la pandemia en las finanzas públicas y los compromisos de aumento de las pensiones, el gasto en hospitales y en salas cunas para la infancia, entre otros, llevaron al ministro de Hacienda desde marzo de 2022, Mario Marcel, a señalar que “el potencial de generación de mayores ingresos fiscales a través del crecimiento y ganancias de eficiencia no es suficiente para financiar dichos gastos en las magnitudes y plazos requeridos, lo que hace necesario que se complementen con una reforma tributarial”. 

El crecimiento del PIB de largo plazo es estimado actualmente en una cifra del orden de 2% anual por el gobierno y el Banco Central. Si se supusiera de manera muy optimista que un paquete de medidas de desregulación liberal llegara a duplicar esa cifra, entonces habría una recaudación adicional que no puede calificarse sino de marginal para abordar las tareas públicas futuras. Apostar sólo por un mayor crecimiento no es suficiente para disponer de los recursos que permitan gastar más en seguridad, como clama una parte del sistema político, pero también en prevención del delito, en más salud primaria y mejores hospitales para terminar con las listas de espera, en mejorar la educación y la formación profesional, en ciencia y tecnología, en reconversión energética, en programas de inserción en el empleo, en infraestructuras y vivienda social, en una pensión universal más cercana al salario mínimo, en programas de cuidados a la infancia y a las personas de mayor edad, en apoyos a las familias de bajos ingresos (devolviéndoles el pago del IVA en bienes básicos), entre otras tareas para lograr un bienestar más equitativo y sostenible en el país. La idea de legislar en la materia fue rechazada en la Cámara de Diputados y Diputadas en marzo de 2023, bajo el argumento de que se debía poner énfasis en una mayor recaudación a través del crecimiento.

Es muy poco probable que ese crecimiento adicional pudiera ocurrir por el arte de magia de otra liberalización abrupta de los mercados. Baste recordar que el PIB creció menos en una dictadura que los desreguló todos, que en la década previa y mucho menos que en las décadas posteriores, que ampliaron regulaciones (más detalles en Martner, 2023). 

El informe encargado por el Ministro de Hacienda a una comisión presidida por el economista Manuel Marfán concluyó en el mismo sentido que "por cada punto de crecimiento adicional, los ingresos fiscales aumentarían en 0,24 puntos del PIB, pero la holgura fiscal sólo lo haría en 0,16 puntos, dado el aumento que tendrían los gastos asociados a remuneraciones". El presidente de la comisión declaró paradojalmente que "a la larga subir impuestos es un pésimo negocio, es lo que más afecta el crecimiento”, en vez de aplicar el clásico “depende” propio de los economistas, más allá de sus inevitables adscripciones ideológicas.

Algunas lecciones de la historia reciente

El hecho es que la carga tributaria es en 2022 en Chile de 22% del Producto Interno Bruto (28% con las cotizaciones obligatorias a privados que la OCDE no contabiliza, con buenas razones), mientras en la OCDE es de 34%, con Dinamarca en 47% y Francia en 45%. No se tiene noticias de que los Estados de bienestar en la OCDE se estén derrumbando o al borde la quiebra (Blanchet, Chancel & Gethin, 2022).

 

Una parte significativa de la literatura especializada (Ostry, et.al., 2014; Stiglitz & Rosengard, 2015) sostiene que más impuestos no necesariamente afectan el crecimiento, pues algunos mejoran estática y dinámicamente la asignación de recursos (como los que afectan a las externalidades) o no modifican o muy poco la conducta de los agentes económicos (como el IVA y los impuestos indirectos). Otros lo hacen en cierta magnitud (como los impuestos marginales a los ingresos del capital y del trabajo muy altos), afectando eventualmente las conductas de ahorro e inversión y el arbitraje trabajo-ingresos/actividad no remunerada-descanso, es decir pueden producir eventuales desincentivos a la inversión y al trabajo. El tema es su magnitud, que está condicionada por la elasticidad ingreso de la oferta en cada caso. 

En segundo lugar, el impacto depende del uso que se dé a los recursos tributarios: si se gastan primordialmente en infraestructuras, salud y educación, podrían eventualmente contribuir al crecimiento en una magnitud mayor que el costo en crecimiento que pudieran tener los impuestos con los que se financian, y ese caso se justificarían desde el punto de vista del bienestar agregado. Cabe además considerar que aquellos gastos públicos que cubren emergencias y la vida en la vejez aumentan la disposición a arriesgar e innovar en la vida activa, y que los gastos en redistribución progresiva de ingresos aumentan la estabilidad social, lo que en ambos casos estimula el crecimiento. 

Las bajas de impuestos no han generado en ninguna parte más recaudación ni se ha producido un crecimiento adicional cuando se mantienen impuestos bajos.  Al revés, las etapas de más alto crecimiento se han producido en promedio en la OCDE con impuestos altos y crecientes, mientras algunos países han vivido secuencias rápidas de aumentos de los impuestos y contribuciones obligatorias sin efectos negativos sobre el crecimiento y con mejorías en el bienestar de las mayorías (Piketty, 2021), en etapas en que su PIB por habitante era similar o inferior al de Chile. 

Se puede afirmar con bastante certeza que los efectos balanceados anteriores son los que explican que el período de crecimiento más alto de las economías occidentales haya sido el de 1945-1975, cuando los impuestos aumentaron sustancialmente, con tasas marginales a los tramos de ingresos más altos de hasta 90%. Y que luego crecieron menos, al empezar la baja a los impuestos a los más ricos y a limitarse el Estado de bienestar en la era Reagan-Thatcher. El PIB por habitante de Estados Unidos (US$76,3 mil en 2022), con 22% sobre PIB de carga tributaria, es hoy inferior al de Noruega (US$ 78 mil, a paridad de poder de compra, mientras sin esa corrección es mucho mayor), con 42% sobre PIB de carga tributaria. En los países con altos impuestos, amplios servicios públicos y menor desigualdad, la economía y la inversión no están bloqueadas por el peso de la tributación, ni menos están llenos de desempleados que deambulan por las calles por falta de actividad privada: son aquellos con mayor bienestar humano en el mundo, por sobre el de Estados Unidos (ver los Índices de Desarrollo Humano). El sector privado es dinámico en estos países, dicho sea de paso, precisamente porque cuentan con capacidades humanas avanzadas. En los países desiguales, el crecimiento es inferior y las sociedades se desestructuran (Oxfam, 2022).

Las opciones para Chile

Chile enfrenta dos opciones gruesas para el mediano y largo plazo. La primera es subir gradualmente su gasto público, y la correspondiente presión tributaria, en especial de los grupos de más altos ingresos, en al menos 5% y hasta 10% del PIB en una década. De eso modo se alcanzaría un gasto público sobre PIB del orden de aquel de los países intermedios de la OCDE, como Nueva Zelandia, Canadá o España, que están lejos de caerse a pedazos por el peso aplastante de los impuestos y, por el contrario, exhiben niveles promedio de crecimiento y de bienestar satisfactorios  (la comparativa completa se puede ver en la base de datos de la OCDE). Esto requiere un estímulo del crecimiento sostenible en base a mayor y mejor inversión en infraestructuras, a más investigación y apoyo a la innovación y más educación y formación continua pertinente. Chile debe seguir cerrando la brecha de productividad que mantiene con las economías avanzadas, lo que no será posible bajando impuestos, debilitando la provisión de bienes públicos indispensables para un mayor crecimiento con estabilidad social y manteniendo la puesta a disposición cuasi gratuita a empresas privadas transnacionales de los recursos mineros (Martner, 2021). La ley aprobada terminó recaudando una quinta parte de la captación potencial de la renta del cobre (López y Sturla, 2020).

La segunda opción gruesa es permanecer como un país sin un desarrollo suficiente de las capacidades de las personas ("capital humano") y de sus infraestructuras ("capital físico"), sin aumentar su crecimiento potencial y sin capacidad de disminuir las desigualdades y la inseguridad, ni tampoco invertir en sostenibilidad ambiental, que puede ser uno de los mayores activos del país para el futuro.

Conclusiones

La conclusión es que con políticas bien diseñadas en el contexto de una economías mixta, disminuir la desigualdad distributiva y aumentar la movilidad social no tiene un costo económico agregado sustancial, y en diversos casos tiene más bien un efecto beneficioso en crecimiento. Este efecto positivo más que compensaría eventuales impactos negativos del impuesto a la renta o al patrimonio -que se supone son los impuestos que más desalientan la inversión o el trabajo- cuando los ingresos se emplean en mejorar bienes públicos como las infraestructuras, el desarrollo tecnológico, la educación, la salud o la cobertura social de riesgos, lo que además aumenta la cohesión social. Más aún, la experiencia histórica muestra que la curva del impuesto progresivo al ingreso tiene una correlación positiva con la tasa de crecimiento del producto y no al revés, como postulan los partidarios de bajar impuestos a los grupos de altos ingresos. 

Chile necesita para alcanzar más crecimiento y mayores grados de equidad una mezcla impositiva en la que paguen más impuestos las personas de muy altos ingresos y patrimonios y que se paguen las regalías del cobre a su dueño, el Estado de Chile. Esto no va a paralizar ni la inversión ni el empleo y permitiría ampliar la inversión pública, la construcción de vivienda, las pensiones, la atención de salud, el cuidado y la educación y la protección de la infancia, entre otras necesidades sociales urgentes. Cualquier otra cosa es esquivar la tarea de hacer más equitativa la sociedad chilena y más dinámica su economía.

Referencias

Blanchet, Th. Chancel, L. & Gethin, A. (2022). Why Is Europe More Equal than the United States? American Economic Journal: Applied Economics 2022, 14(4): 480–518. https://doi.org/10.1257/app.20200703

López, R & Sturla, G. (2020). Recaudación tributaria: la distancia de Chile respecto de la Norma de Países Desarrollados. En https://www.ciperchile.cl/2020/08/11/recaudacion-tributaria-la-distancia-de-chile-respecto-de-la-norma-de-paises-desarrollados/

Martner, G.D. (2023). La evolución de largo plazo de la economía chilena. En https://mgpp-usach.blogspot.com/2023/08/una-nota-sobre-la-evolucion-de-largo.html

Martner, G.D. (2021). El concepto de renta económica y su aplicabilidad a la tributación minera. Junio. Documento de Trabajo, Centro de Políticas para el Desarrollo, FAE-USACH.

Ostry, J. D.; Berg. A. y C. G. Tsangarides. (2014). “Redistribución, desigualdad y crecimiento”, Revista de Economía Institucional 16, 30, 2014, pp. 53-81.

Oxfam (2022). Las desigualdades matan. https://www.oxfam.org/es/informes/las-desigualdades-matan. 

Piketty, Th. (2021). Una breve historia de la igualdad. Deusto. 

Stiglitz, J.E.  & Rosengard , J.K. (2015). Economics of the Public Sector. Norton, Fourth Edition.

World Inequality Lab. (2022). World Inequality Report. https://wir2022.wid.world/